Chiến tranh nước: Cải tổ uỷ hội Mekong (MRC) để củng cố an ninh nguồn nước trong khu vực

Nguồn: Edward Wong, The Water Wars: Reforming the Mekong River Commission (MRC) to enhance regional water security. | Midium Environment

Xung đột giữa các mục tiêu an toàn kinh tế và môi trường của các quốc gia duyên hà Mekong cản trở khả năng thực hiện an ninh nguồn nước của Ủy ban sông Mê Kông (Mekong River Commission)

Courtesy of Village Roadshow pictures

Các tin khác »

Việc cai quản các lưu vực sông quốc tế thường bị ngăn cản bởi “trò kéo dây” bế tắc giữa chủ quyền lãnh thổ và hiệu quả của các khuôn khổ luật pháp về nguồn nước quốc tế để bảo đảm rằng nguồn nước chung được sử dụng “công bằng” và “hợp lý”. Sông Mekong là con sông lớn thứ 8th trên thế giới và là nơi cư trú của trên 80 triệu người, đa số từ các cộng đồng nông nghiệp dựa vào sông để lấy nước uống, đánh cá, canh tác và vận chuyển (Fisher, 2009).

Việc xây cất các dự án hạ tầng cơ sở thủy điện được đề nghị trong Mekong của các quốc gia duyên hà tạo áp lực quá sức chịu đựng làm căng thẳng thêm mối quan hệ mong manh giữa năng lượng, nông nghiệp và an ninh nguồn nước. Bằng cách tập chú vào những khiếm khuyết của cơ cấu tổ chức và quyền hạn pháp lý của Ủy hội Sông Mekong (Mekong River Commission (MRC)) như một khí cụ của luật nước quốc tế; bài viết nầy đề nghị một vài cải tổ để cải thiện các hoạt động hiện nay nhằm mục đích củng cố an ninh nguồn nước cho các quốc gia duyên hà dựa vào sông để sinh tồn. Nó cũng cứu xét xem làm thế nào để MRC có thể thu hút thêm kiến thức địa phương và trình độ chuyên môn của ASEAN để phát triển một khái niệm cỗ vũ sự hợp tác và phụ thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia duyên hà trong một cung cách thăng tiến các mục tiêu của Thỏa ước MRC năm 1995 (Thỏa ước Mekong) để thực hiện tốt hơn việc cai quản nguồn nước.

Các vấn đề phải giải quyết

Xung đột giữa các mục tiêu an toàn kinh tế và môi trường của các quốc gia duyên hà Mekong cản trở khả năng thực hiện an ninh nguồn nước của MRC

Courtesy of geopolitika18 pictures

Ngoài việc tuyên bố chủ quyền lãnh thổ tuyệt đối đối với việc thực hiện các dự án thủy điện dọc theo Mekong, các quốc gia duyên hà ở thượng lưu, như Trung Hoa, cũng nắm những lợi thế địa dư tự nhiên so với các quốc gia duyên hà ở hạ lưu, như Cambodia và Thái Lan, vì họ không thể kiểm soát những thay đổi bất lợi của dòng chảy trong sông Mekong, gây gián đoạn sự di chuyển của cá và làm suy thoái phẩm chất của phù sa mà các cộng đồng ở hạ lưu dựa vào để sinh sống (Reddy, Pavelic et Hanira, 2017). Trung Hoa đã xây 6 đập trên Lancang – dòng chánh Mekong ở thượng lưu, nơi họ nói có chủ quyền lạnh thổ tuyệt đối, và đang hoạch định một dự án thủy điện khác, đập hạ Sesan 2 có công suất 400 MW (Hunt, 2018).




Ngoài Trung Hoa và Myanmar, 4 trong số 6 quốc gia duyên hà Mekong – Lào, Việt Nam, Cambodia và Thái Lan chịu ràng buộc pháp lý bởi Thỏa ước Mekong để thành lập MRC. Vì thế, nguyên tắc chung của luật nước quốc tế (nguyên tắc vô hại) được ghi trong Điều 7 của thỏa ước đã bị cố tình vi phạm bởi việc xây đập ở thượng nguồn (Belinsky, 2015). Vào năm 2015, Quốc hội Lào chấp thuận một thỏa thuận nhượng quyền để xây nhà máy thủy điện Don Sahong có công suất 260 MW. Mặc dù chánh sách của Lào hợp pháp về mặt kỹ thuật, vì chánh phủ Lào có quyền đối với việc sử dụng nguồn nước; các quốc gia lân bang khác ở hạ lưu trong khu vực Mekong – Cambodia, Thái Lan và Việt Nam, xem dự án đầy tranh cãi nầy với thái độ khinh bỉ vì việc xây cất sẽ thay đổi lớn lao dòng chảy và gián đoạn bất lợi cho sự di chuyển của cá (Rieu-Clarke, 2014). Mặc dù chán nãn và thất vọng, người bản địa Kuoy ở Cambodia và Lào có thể dựa vào Hiến chương về Quyền Kinh tế và Nhiệm vụ của Quốc gia, được Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc công nhận trong năm 1974, Điều 2(1) tuyên bố:

“Mỗi Quốc gia có và sẽ tự do thi hành chủ quyền vĩnh viễn toàn vẹn, bao gồm việc sỡ hữu, sử dụng và vứt bỏ, đối với tất cả tài sản, tài nguyên thiên nhiên và các hoạt động kinh tế.”

để áp đặt chủ quyền của mình đối với thủy lộ. Tuy nhiên, Lào cũng ký tên vào Thỏa ước Mekong, trong đó họ phải giảm thiểu và làm nhẹ bớt các ảnh hưởng tai hại của việc phát triển và sử dụng Mekong theo Điều 7 cũng như bảo đảm việc sử dụng nguồn nước công bằng và hợp lý theo Điều 5 của Thỏa ước Mekong (Belinsky, 2015). Hơn nữa, các quyền không thể tranh cãi về “tự quyết” và cai quản tài nguyên thiên nhiên của người bản địa Kuoy ở Cambodia được công nhận bởi Tuyên bố Chung về Nhân Quyền bị vi phạm, trong khi MRC thiếu dũng khí chánh trị lẫn cơ chế pháp lý để có thêm hành động (Braig, 2018).

Dựa trên tiền lệ được phác họa trong vụ kiện Corfu Channel ở Tòa Án Quốc tế (ICJ) năm 1949 cấm các quốc gia cố tình sử dụng lãnh thổ của mình để vi phạm quyền của các quốc gia khác, nguyên tắc vô hại trong Điều 7 của Thỏa ước Mekong, trên lý thuyết, trao quyền cho MRC để giảm việc xây cất dự án thủy điện không khả chấp dưới danh nghĩa bảo tồn an ninh nước và môi trường (Sithirith, Evers et Gupta, 2016). Tuy nhiên, trước hết có rất ít vụ kiện ở ICJ để xác định sự phân phối công bằng quyền dùng nước, được cho là tham nhũng bên trong các hoạt động của MRC ở thủ đô Vientiane của Lào và thiếu hợp tác và minh bạch đã làm suy giảm nặng nề sự tín nhiệm quốc tế của MRC để cai quản quyền dùng nước Mekong (Fawthrop, 2018). Vấn đề càng phức tạp thêm, nền kinh tế của quốc gia không có bờ biển ở hạ lưu Lào tùy thuộc rất lớn vào việc xuất cảng thủy điện sang các nước lân bang. Là quốc gia duy nhất không có bờ biển ở ĐNA, các kế hoạch của Lào với Sáng kiến Phân vùng Mekong và Phụ cận (Greater Mekong Subregion (GMS) Initiative) để nối thủ đô Vientiane với hải cảng Đà Nẳng của Việt Nam sẽ giúp Lào đạt mục tiêu phát triển khả chấp (SDG) thứ 9th của Liên Hiệp Quốc và thoát khỏi tình trạng quốc gia kém phát triển nhất (LDC) vào năm 2020 (Belinskij, 2015). Mặc dù quyền sử dụng nước của Lào rất cần thiết để tăng trưởng kinh tế, các lân bang ở hạ lưu Mekong – như Cambodia, Thái Lan và Việt Nam cùng với xã hội dân sự đặt nghi vấn về tính hợp pháp của việc xây đập của Lào. Dù vậy, Cambodia cũng đang đề nghị xây đập ở Sambor mà không tham vấn với Việt Nam hay Lào và thêm 30 đập trên phụ lưu và 11 đập thủy điện trên dòng chánh được dự trù vào năm 2030 được tán thành theo Điều 5 của Thỏa ước Mekong (Fischhendler, 2015).




Sự xung khắc của luật lệ quốc tế và quyền lợi khác biệt của các quốc gia duyên hà làm phức tạp thêm định nghĩ của cái gọi là “sử dụng công bằng và hợp lý”, “hợp tác” và “vô hại” tương ứng với khuôn khổ thông thường của luật nguồn nước quốc tế. Hơn thế, ngoài phán quyết về Dự án Gabčikovo-Nagymaros trên sông Danube, có rất ít vụ kiện quốc tế tạo tiền lệ để làm rõ các nguyên tắc của luật nguồn nước quốc tế. Giữa sự mơ hồ nầy là MRC đang chật vật để duy trì sự cai quản Mekong có hiệu quả trong khi cắt chi phí, quản lý tài chánh yếu kém và giảm viện trợ đe dọa hiệu lực của tổ chức vốn đã suy yếu (Ratner, 2003).

MRC cần sửa đổi Thỏa thuận Mê Kông năm 1995 và các cơ quan quản trị thể chế để cải thiện tính minh bạch của nó

Courtesy of Mekong River Commission

Dưới hình thức hiện thời, MRC là hậu thân của Ủy ban Mekong 1957, bị chỉ trích nặng nề là thụ động và chỉ là một tổ chức “đóng dấu” cho các dự án đập thủy điện (Belinskij, 2015). Ba bộ phận then chốt trang bị MRC với hạ tầng cơ sở luật pháp để phán xét có hiệu quả việc sử dụng nguồn nước Mekong là Hội đồng Bộ trưởng, Ủy ban Hỗn hợp và Văn phòng. Hội đồng Bộ trưởng gồm có đại diện cấp bộ từ các quốc gia thành viên, Ủy ban Hỗn hợp thi hành các chánh sách của Hội đồng Bộ trưởng, và Văn phòng cung cấp phần kỹ thuật và hành chánh cho 2 bộ phận kia. Một khiếm khuyết cố hữu của cơ cấu tổ chức là các thành viên trong Hội đồng chỉ cần thông báo mà không phải tham vấn với các thành viên khác trước khi có quyết định, do đó, bỏ qua các điều kiện trong các Điều 20, 27 và 34 của Thỏa ước Mekong đòi hỏi các quyết định của Ủy hội phải được toàn thể đồng ý (Zawahari, Dinar et Nigatu, 2014). Điều nầy tạo nên một lỗ hổng pháp lý cho các quyền lợi kinh tế của các quốc gia duyên hà được ưu tiên, nếu có thể được, để xây đập mà các thành viên khác của Hội đồng không được biết. Lỗ hổng pháp lý nầy phát sinh việc phát triển đập không bị trở ngại trong lưu vực sông Sekong, Sesan và Srepok (Lưu vực 3S) mặc dù MRC không có cơ chế trong kho vũ khí pháp chế để ngăn chận sự phát triển ở thượng nguồn như thế. Thay vào đó, Thỏa ước Mekong nên thừa nhận ngôn ngữ pháp lý “hợp tác” được ghi trong luật quốc tế thông dụng trong Điều 8 của Quy ước về Thủy lộ của Liên Hiệp Quốc và Điều 2.6 của Quy ước Nguồn nước ECE, theo thứ tự, để bảo đảm rằng những quốc gia ký tên vào MRC có thể áp đặt quyết định đối với mỗi thành viên MRC, hay bất cứ một nhóm thành viên dù là một quốc gia hay một tổ chức (Devlaeminck, 2017).




Sự thiếu minh bạch trong hoạt động của MRC đã châm ngòi cho một chu kỳ tệ hại đục khoét nặng nề sự tín nhiệmcủa MRC đến độ viện trợ của đối tác phát triển ngoại quốc cho thời kỳ 2016-2020 giảm từ 115 triệu USD xuống còn 53 triệu USD (mrcmekong.org, 2018). Từ năm 2016, con số quan sát viên độc lập tham dự các phiên họp của MRC về các vấn đề an ninh môi trường đã giảm từ 15 xuống 2 với nhiều mạnh thường quân truyền thống của MRC (Australia, các quốc gia EU và Nhật Bản) khuyến cáo thành lập một khuôn khổ độc lập để điều tra các cáo buộc gian lận (mrcmekong.org, 2018). Năm 2018, MRC tổ chức một diễn đàn các bên liên hệ trong khu vực cho dự án thủy điện Pak Lay ở Lào, kêu gọi sự tham gia của nhiều bên liên hệ. Tuy nhiên, hiệu quả của diễn đàn các bên liên hệ trong khu vực bị xói mòn bởi trách nhiệm mập mờ của tiến trình Thủ tục Thông báo, Tham vấn Trước và Thỏa thuận (Procedures for Notification, Prior Consultation and Agreement (PNPCA)) của MRC đối với việc cứu xét các ý kiến của các bên liên hệ tham dự diễn đàn (Sithirith, Evers et Gupta, 2016). Tiến trình PNPCA đòi hỏi nước đệ trình – Lào – chứ không phải MRC phải cứu xét xem liệu dự án được đề nghị có những ảnh hưởng xuyên biên giới đối với môi trường và đời sống của các cộng đồng ven sông trước khi tham vấn với MRC liệu dự án có thể tiếp tục (Zeitoun, Cascao et al, 2016). Điều nầy mở ra những xung đột quyền lợi giữa nước đệ trình và vai trò của MRC để đánh giá khả năng thành tựu của các dự án thủy điện, đi ngược lại mục đích của diễn đàn các bên liên hệ trong khu vực cho dự án Pak Lay là minh bạch hơn. Tiến trình PNPCA thực sự cho phép bất cứ quốc gia duyên hà nào chấp thuận các dự án thủy điện của chính mình mà không cần bất cứ hậu quả pháp lý nếu dự án gây tai hại môi trường (Zeitoun, Cascao at al, 2016). Thất bại của MRC để ngưng việc xây đập Xayaburi trong năm 2011 là một bằng chứng của các khiếm khuyết về tổ chức cố hữu của tiến tình PNPCA vì thời biểu tham vấn, thu thập và chia sẻ dữ kiện cần thiết cho một tiến trình tham vấn có hiệu quả của MRC (Wu et Chen, 2017). Hơn nữa, vì Thỏa ước Mekong không có điều khoản về việc đánh giá ảnh hưởng môi trường xuyên biên giới, vẫn không rõ làm thế nào để diễn đàn các bên liên hệ trong khu vực gia tăng sự cai quản dân chủ bên trong MRC.

Các giải pháp có thể áp dụng

MRC nên thu hút thêm kiến thức địa phương và chuyên môn ASEAN để cỗ vũ an ninh khu vực cho các quốc gia duyên hà Mekong

Courtesy of the telegraph.co.uk

Khi nói đến các quyết định liên quan đến việc thiết kế các hệ thống thủy nông khả chấp, MRC thường bỏ qua kiến thức địa phương. Các giải pháp kỹ thuật trong loạt phúc trình Phát triển Mekong của MRC thường không được các cộng đồng địa phương thông hiểu, cho nên, họ không thể đóng góp vào việc dân chủ hóa việc cai quản nguồn nước ở Mekong. Các cộng đồng ngư dân dọc theo lưu vực 3S, bất quá, chỉ tham dự trên mặt mặc dù không thiếu các nhóm xã hội dân sự, chánh quyền và các tổ chức tư nhân đại diện cho quyền lợi của họ (Keskinen et al, 2015). Việc xậy đập Don Sahong được xem như một chánh sách kinh tế sẽ cải thiện đời sống của ngư dân dọc theo lòng lạch Siphandone. Bỏ qua di sản văn hóa và kiến thức đánh cá địa phương của cộng đồng ngư dân Siphandone, MRC đã quay mặt với chánh sách của chánh phủ Lào để cấm sử dụng “giàn đánh cá Li” truyền thống vì cho rằng nó gây trở ngại việc phát triển kinh tế xã hội của các dự án hạ tầng cơ sở ở Lào. Tin tức về những lo ngại của người dân địa phương ở Cambodia về ảnh hưởng của việc chuyển nước và sự khô hạn tăng tốc ở hạ lưu cũng thường bị MRC bỏ qua với lý do thiếu khoa học hay không thể kiểm chứng. Sự mất cân xứng quyền hạn trong việc phân phối sự cai quản nước giữa kiến thức địa phương và MRC – được xem là “môi giới kiến thức” – không sử dụng hết khả năng của Ủy hội như cơ quan soạn thảo phúc trình môi trường liên quan đến việc phát triển khả chấp sông Mekong (Fisher, 2009). Bằng cách thiết lập thêm diễn đàn giáo dục để góp phần và ghi nhận kiến thức với các cộng đồng địa phương dọc theo Mekong, MRC có thể đối phó tốt hơn vấn đề an ninh nguồn nước trong khu vực của các quốc gia duyên hà Mekong.




Để giải quyết các cơ chế pháp lý không thích hợp nhằm giúp các bộ phận cai quản của MRC đưa ra các quyết định có hiệu quả, MRC có thể chuyển các vấn đề liên quan đến việc xây đập thủy điện ở thượng lưu qua một tổ chức khu vực có nhiều tài nguyên và ảnh hưởng hơn – ASEAN. Vì nhiều quốc gia thành viên của MRC cũng là thành viên của ASEAN, MRC có thể dựa vào hiệp ước ràng buộc pháp lý đầu tiên của ASEAN – Hiệp ước Hữu nghị & Hợp tác – để cai quản các xung đột về đập xuyên quốc gia (mrcmekong.org, 2018). Bằng cách nầy, MRC sẽ không bị cáo buộc vi phạm chủ quyền lãnh thổ của các quốc gia ký kết tiến hành các dự án hạ tầng cơ sở không khả chấp và gây thiệt hại môi trường. Chánh sách nầy cũng bổ sung các mục tiêu của Sáng kiến Nối kết ASEAN 2025 về phát triển hạ tầng cơ sở khả chấp và của MRC để cai quản việc phát triển kinh tế khả chấp ở Mekong. Mặc dù có những cơ hội nầy, MRC cũng nên bước cẩn thận vì sự chuyển quyền cai quản Mekong sẽ làm tăng tốc tiến trình không thích hợp chánh trị. Một đường lối mềm dẽo hơn mà không đục khoét thêm sự tín nhiệm của MRC có lẽ là cỗ vũ thêm sự hợp tác giữa các tổ chức với Hợp tác Phát triển Lưu vực Mekong của ASEAN để đưa ra các chiến lược chủ động cai quản Mekong tốt hơn.

Kết luận

Các cơ chế với trách nhiệm yếu kém bên trong Thỏa ước Mekong đã biến thành sự bất lực của MRC trong việc bảo vệ an ninh nước và lương thực cho các quốc gia duyên hà Mekong. Các nguyên tắc “sử dụng công bằng” và “vô hại” của luật nguồn nước quốc tế theo thông lệ thường bị bỏ qua vì quyền lợi kinh tế của các quốc gia ký kết MRC, trong khi tiến trình PNPCA bị khai thác để “đóng dấu” các dự án thủy điện trong tương lai. Nếu MRC muốn duy trì như một tổ chức sông danh tiếng có khả năng cai quản nguồn nước Mekong có hiệu quả, nó cần phải qua nhiều cải tổ trong cơ cấu tổ chức, tái xét các điều khoản mơ hồ của Thỏa ước Mekong, tham vấn chuyên môn với ASEAN và cung cấp nhiều diễn đàn tốt hơn để trao đổi kiến thức với các cộng đồng nông dân và ngư dân ở ven sông Mekong.


© Edward Wong
    Bình Yên Đông lược dịch

Nguồn: Edward Wong, The Water Wars: Reforming the Mekong River Commission (MRC) to enhance regional water security. | Midium Environment

Tài liệu tham khảo:

- Belinskij, A. (2015). Water-Energy-Food Nexus within the Framework of International Water Law. Water; 7(10), pp. 5396-5415.

- Braig, K. (2018). The European Court of Human Rights and the rights to clean water and sanitation. Water Policy; 20(2), pp. 282-307.

- Cookey, P., Darnsawasdi, R. and Ratanachai, C. (2016). A Conceptual Framework for Assessment of Governance Performance of Lake Basins: Toward Transformation to Adaptive and Integrative - - Governance. Hydrology, 3(1), p. 12.

- Devlaeminck, D. (2017). Revisiting the substantive rules of the law of international watercourses: an analysis through the lens of reciprocity and the interests of China. Water Policy, - 20(2), pp. 323-335.

- Do Viet Cuong, T. (2018). Is Lao Building a New Illegal Dam on the Mekong River?. [Online] The Diplomat. Available at https://thediplomat.com/2015/10/is-lao-building-a-new-illegal-dam-on-- the-mekong-river/ [Accessed 14 Dec 2018]

- Fischhendler, L. (2015). The securitization of water discourse: the critical foundations research gaps and objectives of the special issue. International Environmental Agreements: Politics Law and Economics, 15(3), pp. 245-255.

- Fisher, D. (2009). The law and governance of water resources. Cheltenham, UK: Edward Elgar.

- Goh, E. (2007). Developing the Mekong. Abingdon, Oxon: Routledge.

- Leung, S., Bingham, B. and Davies, M. (2010). Globalization and development in the Mekong economies. Cheltenham: Edward Elgar Pub.

- Luke Hunt, T. (2018). Mekong River Commission Faces Radiacl Change. [online] The Diplomat. Available at: https://thediplomat.com/2016/01/mekong-river-commission-faces-radical-change/ [Accessesd 14 Dec 2018]

- Molle, F. (2010). Contested waterscapes in the Mekong region. London: Earthscan.

- Mrcmekong.org. (2018). Stakeholders invited to voice concerns during MRC prior consultation process for the Mekong hydropower development. Mekong River Commission. [online] Available at: http://www.mrcmekong.org/news-and-events/news/stakeholder-invited-to-voice-concerns-during-mrc-prior-consultation-process-for-mekong-hydropower-development/ [Accessed 14 Dec 2018]

- Ostrom, E. (1999). Coping with tragedies of the commons. Annual Review of Political Science, 2(1), pp. 493-535.

- Ratner, B. (2003). The Politics of Regional Governance in the Mekong River Basin. Global Change, Peace & Security, 15(1), pp. 59-76.

- Reddy, V., Pavelic, P. and Hanjra, M. (2017). Underground taming of floods for irrigation (UTFI) in the river basins of South Asia: institutionalizing approaches and policies for sustainable water management and livelihood enhancement. Water Policy, 20(2).